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中共上饶市委 上饶市人民政府 关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见(饶发【2017】19号)
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中共上饶市委 上饶市人民政府
关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见

(2017年12月13日)

    防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力,彰显民族凝聚力的重要方面。我市是自然灾害较为严重的地区之一,灾害种类多,洪涝灾害突出,发生频率高,造成损失大。近年来,在市委、市政府坚强领导下,我市防灾减灾救灾工作成效明显。但也应看到,我市面临的自然灾害形势仍然复杂严峻,当前防灾减灾救灾体制机制有待完善,灾害信息共享和防灾减灾救灾资源统筹不足,重救灾轻减灾思想还比较普遍,社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥,防灾减灾宣传教育不够普及。为深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾工作的系列重要讲话精神和《中共江西省委 江西省人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》(赣发〔2017〕15号),结合我市实际,现就推进防灾减灾救灾体制机制改革,提出以下实施意见:
     一、总体要求
   (一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和落实新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,正确处理人和自然的关系、正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展关系,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,完善体制机制、落实责任、整合资源、统筹力量,切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平,奋力打造防灾减灾救灾工作新模式,为决胜全面小康、打造大美上饶作出新贡献。
   (二)基本原则
坚持以人为本,切实保障人民群众生命财产安全。牢固树立以人为本理念,把确保人民群众生命安全放在首位,保障受灾群众基本生活,加强防灾减灾宣传教育,加强自救互救技能普及,最大限度减轻灾害损失,最大程度减少人员伤亡。
坚持以防为主、防抗救相结合。高度重视减轻灾害风险,关口前移、加强预警,切实避灾避险、有效消除隐患,将常态减灾作为基础性工作常抓不懈,坚持防灾抗灾救灾过程有机统一,增强全社会抵御和应对灾害能力。
坚持综合减灾,统筹抵御各种自然灾害。深化对自然灾害突发性、异常性和复杂性的认识,认真研究自然灾害发生机理、演变规律和时空分布,统
筹运用各类资源,综合采取行政、法律、科技、市场等多种手段,科学应对各种自然灾害。
坚持分级负责、属地管理为主。根据灾害造成的人员伤亡、财产损失和社会影响等因素,及时启动相应救灾应急预案,市委、市政府统一领导,市减灾委员会统筹指导,各主要灾种指挥机构积极防范,各级党委、政府分级负责、就近指挥、强化协调并在救灾中发挥主体作用、承担主体责任。
坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与。坚持各级党委政府在防灾减灾救灾工作中的领导和主导地位,充分发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。切实注重组织动员社会力量广泛参与,建立完善灾害保险制度,强化政府与社会、市场协同配合,形成强大合力。
二、建立健全统筹协调体制机制
(三)统筹协调灾害管理。加强各种自然灾害管理全过程的综合协调,强化资源统筹和工作协调,完善统筹协调、分工负责的自然灾害管理体制。充分发挥市、县(市、区)减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用,强化提升各级减灾委员会办公室在灾情信息管理、灾害会商研判、综合风险防范、群众生活救助、科普宣传教育等方面的工作职能和能力建设。建立完善各级减灾委员会、防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部、地质灾害应急指挥部、气象灾害防御指挥部(人工影响天气指挥部)、林业有害生物灾害防控指挥部等机构之间,以及与军队、武警部队之间的工作协同制度。建立完善各级减灾委员会牵头,民政、气象、水利、国土、农业、林业、防震减灾等部门参加的联席会议制度,在灾害预警、灾情管理、应急指挥、紧急救援、灾后重建、信息发布等方面实行统一指挥、统一调度、统一管理。充分发挥各主要灾种指挥机构防范部署和应急指挥作用,充分发挥有关部门和军队、武警部队在监测预警、能力建设、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建、社会动员等方面的职能作用。统筹谋划城市和农村防灾减灾救灾工作。
(四)统筹协调综合减灾。牢固树立灾害风险管理理念,转变重救灾轻减灾思想,将防灾减灾救灾纳入各级国民经济和社会发展总体规划,作为公共安全体系建设的重要内容,作为民生保障的核心内容。围绕赣南等原中央苏区振兴发展战略,统筹推进重点区域防灾减灾能力建设。加大资金投入,扩大救助范围,提高救助标准,加大与精准扶贫、精准脱贫的衔接,最大限度减少因灾返贫。加强防汛抗旱、防震减灾、森林防火、防雷电、生态环境治理等防灾减灾骨干工程建设。大力推进综合减灾示范社区、示范乡镇(街道)和示范县(市、区)创建工作。将防灾减灾纳入各级各类学校教育。推进防灾减灾知识和技能进学校、进社区、进农村、进家庭、进机关、进企事业单位。推动将防灾减灾救灾教育和提升各级领导干部应对重大灾害能力纳入各级党校、行政学院、干部学院主体班次教学的重要内容。完善防灾减灾救灾工程建设标准体系,提升灾害高风险区域学校、医疗卫生机构、居民住房和基础设施及文物保护单位的设防水平和承灾能力。加强部门协调,充分利用广场、学校、公园等公共服务设施,因地制宜建设、改造和提升应急避难场所,为受灾群众提供就近安置服务。结合贫困村村庄整治、易地扶贫搬迁、危房改造、灾后恢复重建、地质灾害防治、病险水库除险加固、农业防灾减灾基础设施建设等,推进自然灾害高风险区、贫困地区、农村地区、滨湖地区防灾减灾基础设施建设,提升农村综合减灾能力和农业抗灾能力。加快推进海绵城市和地下综合管廊建设,修复城市水生态,涵养水资源。定期开展防灾减灾宣传教育活动,组织群众开展应急救护技能培训和逃生避险演练,提升公众应急避险和自救互救能力。推动有条件的县(市、区)建设科普宣传教育基地。通过各方共同努力,使年均因灾直接经济损失占我市国内生产总值比例控制在1.3%以内。
三、建立健全属地管理体制机制
(五)完善地方应急救灾主体责任制度。坚持分级负责、属地管理为主的原则,进一步明确市、县(市、区)应对自然灾害的事权划分。对达到国家、省级启动响应等级的自然灾害,市委、市政府在灾害应对中发挥主体作用、承担主体责任,市减灾委员会积极争取中央、省里支持。对达到市级启动响应等级的自然灾害,市委、市政府加强领导,市减灾委员会统筹协调,县(市、区)党委政府发挥主体作用、承担主体责任,依据自然灾害救助应急预案,统筹协调灾害现场有关组织指挥机构,统筹调配各类应急救援力量,统一指挥人员搜救、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修、房屋安全应急评估、群众转移安置等应急处置工作,确保自然灾害发生12小时之内受灾群众基本生活得到初步救助。对未达到市级启动响应等级的自然灾害,灾害所在县(市、区)减灾委员会统筹协调有关单位做好应急救灾工作。各地要统一做好应急处置的信息发布工作。
(六)完善灾后恢复重建工作制度。特别重大自然灾害的灾后恢复重建在省委、省政府统筹指导下,由市委、市政府组织实施、统一协调。重大自然灾害的灾后恢复重建,坚持市委、市政府统筹指导、县(市、区)党委政府为责任主体、灾区群众广泛参与的工作机制,协同推进灾后恢复重建。重大自然灾害发生后,市减灾委员会协调有关部门和受灾地区开展灾害损失评估、次生衍生灾害隐患排查及危险性评估、住房及建筑物受损鉴定和资源环境承载能力评价。根据灾害损失情况,结合受灾地经济和社会发展总体规划,组织编制或指导编制灾后恢复重建总体规划,制定相关的扶持政策和支持措施,确定灾后恢复重建补助资金规模。县(市、区)党委政府作为灾后恢复重建的责任主体和实施主体,应加强对重建工作的组织领导,形成统一协调的组织体系、规划体系、政策体系、实施体系和监管体系。充分调动受灾群众积极性,依靠群众力量重建家园。引导社会组织、志愿者等社会力量依法有序参与灾后恢复重建。特别重大和重大等级以外的自然灾害恢复重建工作,由县(市、区)党委政府统筹安排,本地减灾委员会综合协调,相关部门具体落实。
(七)完善军地协调联动制度。完善军队和武警部队参与抢险救灾的应急协调机制,细化健全需求对接、兵力使用和综合保障的程序方法。建立各级党委、政府协调军队和武警部队参与抢险救灾的工作制度,明确工作程序,细化军队和武警部队参与抢险救灾的工作任务。完善军地间灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等信息通报制度。加强救灾应急专业力量建设,加快形成以驻饶部队和武警、消防官兵等专业救援队伍为突击力量的灾害应急处置队伍体系。将武警部队有关抢险救援应急力量纳入驻在地应急救援力量和组织指挥体系。完善军地联合保障机制,建立健全装备配备、操作培训、维护保养等制度,适时组织军地联合演练。
四、健全社会力量和市场参与体制机制
(八)加强社会力量参与机制建设。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则,制定完善引导社会力量参与防灾减灾救灾工作的实施意见,完善社会力量参与防灾减灾救灾的工作预案和操作规程,搭建社会力量参与的统筹协调、信息对接、供需匹配、教育培训、监督管理“五大平台”,打造社会力量参与防灾减灾救灾工作的特色品牌。完善政府与社会力量协同救灾联动机制,落实人身保险、装备提供、业务培训等支持措施。通过社会组织公益创投、政府购买服务等形式,积极培育专业防灾减灾救灾社会力量发展。建立社会力量参与救灾行动评估和监管体系,完善救灾捐赠组织协调、信息公开和需求导向等工作机制。鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置和恢复重建等工作,构建政府主导、多方参与、协调联动、共同应对的全市社会力量参与防灾减灾救灾工作格局。
(九)充分发挥市场机制作用。坚持政府推动、群众自愿、市场运作原则,强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用,扩大覆盖面,提高赔付率,完善应对灾害的金融支持体系。探索建设巨灾保险制度,逐步形成财政支持下的多层次风险分散机制。鼓励各地结合灾害风险特点,探索巨灾风险有效保障模式。持续推进政策性农房保险工作,确保农户参保率全覆盖,进一步提高农户赔付率、降低理赔门槛、提升服务质量。积极推进农业保险工作,健全各级财政补贴、农户自愿参加、保费合理分担的机制,严格保险监管、完善保险制度、落实保险责任,切实保护参保农户合法利益。
五、进一步提升综合减灾能力
(十)提升灾害风险防范能力。加快各种灾害地面监测站网和民用空间基础设施建设,完善分工合理、职责清晰的自然灾害监测预报预警体系。各级减灾委积极牵头开展以县(市、区)为单位的全市自然灾害综合风险与减灾能力调查,提升灾害风险预警能力,加强灾害风险评估、隐患排查治理,重点做好火车站、大型商场、影剧院、集市等人口密集场所,以及学校、医院、居民区、政府机关、工矿企业、城市地下管网等重点部位的风险隐患排查工作。建立健全灾害预警信息发布制度,明确发布流程和责任权限。充分发挥市突发事件预警信息发布系统作用,统一灾害预警信息发布口径。充分利用各类传播渠道,多途径将灾害预警信息发送到户到人,提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和覆盖率,有效解决信息发布“最后一公里”问题。
(十一)提升信息传递与共享能力。推动落实防灾减灾救灾信息传递与共享技术标准。建立市减灾委员会、主要涉灾部门和驻饶部队协调联动和信息共享机制。加快市减灾救灾综合应急指挥平台建设,交通、统计、建设、城管、规划、农业、林业、水利、国土、气象、防震减灾等有关部门要主动将预警信息、监测数据、背景资料等连通共享到平台。推动县(市、区)加快建设减灾救灾综合指挥平台,促进防灾减灾救灾信息互联互通,全面形成横向覆盖、纵向贯通、功能完备、科学高效的“市-县(市、区)”二级综合应急指挥体系。建立健全重点涉灾部门灾情会商和信息共享制度,落实自然灾害情况统计制度,规范自然灾害损失综合评估工作流程。加强基层信息员队伍建设,探索研究整合基层灾害信息员、水利信息员、气象信息员、地质灾害群测群防监测员。完善灾害信息员经费保障和培训体系,建立激励机制,充分发挥灾害信息员在灾害隐患排查、灾害预警信息传达、灾情统计报送、防灾避险知识宣传等方面的作用。完善重特大自然灾害信息发布制度,拓宽信息发布渠道,确保公众知情权。规范灾害现场应急处置、新闻发布、网络及社会舆情应对等工作流程,完善协同联动机制,统一对外发布灾情。
(十二)提升救灾物资和装备统筹保障能力。稳步推进“市-县(市、区)-乡镇(街道)”三级救灾物资储备库建设,加快完成市级救灾物资储备库项目建设工程,积极推进中央预算内投资支持的9个县级救灾储备库项目建设,积极推动其他县(市、区)救灾物资储备库建设,支持多灾易灾乡镇(街道)建设救灾物资储备点,各级财政、发改以及规划、国土等部门要加大支持力度。加强全市救灾物资储备体系建设,严格按照储备标准,做好救灾物资储备工作。农业部门要加强救灾种子储备,水利部门要加强冲锋舟、救生衣、桩木、麻袋等防汛抗旱物资及设备的储备,卫计部门要加强急诊、急救、消杀药品、防护用品、器械设备、检测试剂等卫生应急物资储备。加强应急物流体系建设,完善铁路、公路和航空等应急运力储备与调运机制。推进应急物资综合信息平台建设,提升协同保障能力。完善通信、能源等方面的应急保障预案。实施救灾装备标准化工程,在市、县(市、区)配备必要的防护装备、通讯装备、交通工具(救灾应急专用车辆)、计算机网络和音像录制设备等标准化防灾减灾救灾装备。推进多灾易灾乡镇防灾减灾救灾装备建设,为基层灾害信息员配备工作装备,切实提升基层救灾应急能力。建立健全应急救援期社会物资、运输工具、设施装备等的征用和补偿机制。探索建立重大救灾装备租赁保障机制。
(十三)提升科技支撑应用能力。统筹协调、综合运用防灾减灾救灾科技资源、平台和力量。加快推进全市各级减灾委员会专家组建设,加快推进市、县(市、区)减灾备灾中心等科研平台建设。市科技局以及各级科技部门要加大防灾减灾救灾项目推动、课题立项和资金支持。加强省、市防灾减灾救灾业务协同,着力推进自然灾害监测预警、风险识别、损失评估和社会影响评估等关键技术研发。推进互联网+、大数据、云计算、遥感、地理信息系统等新技术新方法的应用,提高灾害信息获取、模拟仿真、预报预测、风险评估、智能决策、应急通信与保障能力。建立健全产学研协同创新机制,鼓励高等院校、科研机构开展防灾减灾救灾新产品新技术新方法研发。
六、切实强化保障机制
(十四)强化组织领导。党委领导是防灾减灾救灾体制机制改革的根本保障。充分发挥党委在把握改革方向、抓好改革统筹、协调各方职能等方面的领导作用。建立党委定期听取防灾减灾救灾工作专题汇报制度,研究解决重大问题、部署推动重点工作。各级政府要强化对防灾减灾救灾工作的督促检查,确保上级印发的重要文件、召开的重要会议、作出的重大部署落到实处。各有关部门要增强大局意识、责任意识,合力推进防灾减灾救灾体制机制改革。县(市、区)减灾委员会主任一般应由政府常务副县(市、区)长担任,副主任应由分管副县(市、区)长担任,各级减灾委员会办公室设在民政部门。县(市、区)要完善防灾减灾工作机制,在编制总量内通过内部调剂等方式配齐配强人员,充实防灾减灾工作力量。
(十五)强化资金投入。坚持政府主导,统筹防灾减灾救灾资金,提高资金使用效益。市财政按照上年度市本级公共预算财政收入预计完成数的2‰安排防灾减灾救灾资金(包括自然灾害生活救助资金);县(市、区)政府按照有关规定要求,安排防灾减灾救灾专项资金,主要用于受灾群众基本生活救助以及防灾减灾科普宣传教育、综合减灾示范单位创建、灾害信息员队伍建设、救灾技术装备配备、救灾物资储备库建设等防灾减灾救灾工作。各级政府应保障必要的防灾减灾救灾工作经费。要健全资金多元投入机制,拓宽资金投入渠道,加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、人才培养、技术研发、科普宣传和教育培训等方面的经费投入。完善各级救灾补助政策,提高灾后救助标准,健全救灾资金分级负担机制和救灾资金快速下拨机制。鼓励社会力量和家庭、个人对防灾减灾救灾工作的投入,提高社区和家庭自救互救能力。
(十六)强化法治保障。认真贯彻《江西省实施<自然灾害救助条例>办法》,加大《上饶市综合防灾减灾规划(2016-2020年)》实施力度。及时修订有关预案和工作规程,结合实际科学调整应急响应启动标准。依法全面履行各级减灾委员会在防灾减灾中的综合协调职能和灾害救助中的组织领导职能。要明确责任,对防灾减灾救灾工作中玩忽职守造成重大损失或重大社会影响的,依纪依法追究当事方的责任。对不履行或者不正确履行职责、在防灾减灾救灾工作中失职失责的,要按照职责权限,追究有关党组织和党员领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。
(十七)强化组织实施。将防灾减灾救灾工作及体制机制改革推进情况纳入县(市、区)科学发展综合考核评价体系予以持续推进,由市民政局、市气象局、市防震减灾局组织实施。各地各部门要以高度的政治责任感和历史使命感,加大工作力度,确保本实施意见确定的改革举措落到实处。县(市、区)要结合本地实际,出台具体的实施意见及工作方案。要加强协调,统筹推进,对实施进度进行跟踪分析和督促检查,对实施过程中遇到的问题,及时沟通、科学应对、妥善解决。要因地制宜,积极探索,破解改革难题,积累改革经验,推动防灾减灾救灾体制机制改革逐步有序深入。

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